2018年7月，住建部印發(fā)《關(guān)于加快推進實施工程擔保制度的指導意見（征求意見稿）》（下簡稱《指導意見》），首次提出：從事工程擔保的保證人應為有資格的銀行業(yè)金融機構(gòu)、專業(yè)擔保機構(gòu)、保險機構(gòu)。
相對應的，《指導意見》同時明確：銀行保函、工程擔保公司保函以及工程保證保險保單統(tǒng)稱保函。這是自2015年7月安徽省發(fā)布《關(guān)于推行建筑工程施工合同履約保證保險工作的通知》、2015年10月保監(jiān)會備案同意設(shè)立建設(shè)工程施工合同單獨履約保證保險以來，工程保證保險首次得到住建部規(guī)范性文件的確認。
這是我國工程擔保制度接軌國際的重要一步，也將為建筑市場帶來全新力量。本文將就銀行保函、擔保保函與保險保單三者的擔保機制差異進行梳理與分析，比較擔保人（承擔保證責任的一方）、債權(quán)人（接受擔保的一方）和債務人（對于債權(quán)人有某種義務的一方）在工程擔保契約關(guān)系建立中的角色與權(quán)益，以為制度和市場的發(fā)展提供參照。
擔保人
擔保人向債權(quán)人提供工程擔保，保證在債務人不履行債務時由擔保人代為履行或承擔責任。根據(jù)《指導意見》，銀行業(yè)金融機構(gòu)是指分行、支行以上銀行；專業(yè)擔保機構(gòu)是指取得資信等級的專業(yè)工程擔保公司；保險機構(gòu)是指經(jīng)銀保監(jiān)會批準可以從事保證保險業(yè)務的保險公司。
擔保實力來源于資本總量。以注冊資本為切入點：商業(yè)銀行的擔保實力最強，保險公司次之，擔保機構(gòu)稍弱。商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為十億元，城市合作商業(yè)銀行和農(nóng)村合作商業(yè)銀行的注冊資本最低限額為一億元和五千萬元。在全國范圍內(nèi)經(jīng)營保險業(yè)務的保險公司其實收貨幣資本金不得低于五億元，在特定區(qū)域內(nèi)經(jīng)營的不應低于二億元。一級、二級和三級專業(yè)擔保機構(gòu)的實收貨幣資金分別應達一億元、七千萬和五千萬元以上。
擔保效益來源于業(yè)務地位。在擔保主體提供保函這一產(chǎn)品時，承保是擔保主體生產(chǎn)并銷售其產(chǎn)品的過程，理賠則是向消費者證明產(chǎn)品價值的過程。承保角度而言，銀行將工程擔保視為信貸業(yè)務，不計入其本身的表內(nèi)業(yè)務往來，因此在承接業(yè)務上較為被動；工程擔保是專業(yè)工程擔保機構(gòu)的主營業(yè)務，會設(shè)立獨立部門主動承攬業(yè)務；保險公司則積極開展以工程保證保險為代表的建設(shè)工程保險，在承保上兼具服務和市場優(yōu)勢。理賠角度而言，銀行由于擔保能力欠缺和信息不對稱劣勢，往往將保函視作承兌票據(jù)處理；擔保公司囿于實力限制，普遍缺乏專業(yè)的工程擔保評價體系；保險公司則不僅具備專業(yè)的理賠經(jīng)驗，也更善于經(jīng)營風險。
債務人
債務人向債權(quán)人出具工程擔保保函，以降低繳納現(xiàn)金保證金所帶來的資金壓力。與此同時，三種保函對債務人信貸能力的影響，以及所帶來的擔保成本卻有較大差異。
信貸影響：商業(yè)銀行在開具保函時一方面會占用投保企業(yè)在銀行的授信額度，另一方面通常會要求企業(yè)提供占據(jù)保額10%－30%的保證金作為現(xiàn)金質(zhì)押；擔保公司在開具保函時不會影響投保企業(yè)的銀行授信額度，但由于本身規(guī)模和實力的限制普遍會設(shè)置嚴格的反擔保措施，往往要求債務人以其自有資產(chǎn)、銀行存款、有價證券或通過其他擔保人等提交反擔保，作為擔保人出具擔保的條件；保險公司通常不需要企業(yè)提供額外擔保，其反擔保措施多體現(xiàn)為由其他企業(yè)為申請企業(yè)提供信用擔保，對銀行授信額度更沒有直接影響。
擔保成本：在投標保函、履約保函、質(zhì)量保函以及農(nóng)民工工資支付保函中，擔保費用呈現(xiàn)“保險保單<銀行保函<擔保保函”狀。以應用最廣的投標擔保為例，投標保證保險的費率較低，約在0.6%左右；銀行保函費率較高，約為1%；而擔保公司費率數(shù)值范圍較大，一般而言數(shù)值較高。另外，銀行保函成本還會因保函的轉(zhuǎn)開和轉(zhuǎn)遞屬性而相應增加。
債權(quán)人
債權(quán)人要求債務人提供工程擔保保函（全稱為工程建設(shè)合同擔保），以保證合同的履行、工程的履約。因此，擔保人開具的保函類型，以及在擔保過程中采取的風險控制措施，是維護債權(quán)人權(quán)益的關(guān)鍵。
商業(yè)銀行為避免卷入工程合同糾紛損害其信譽，大多數(shù)傾向于提供低保額的無條件保函（可視為承兌票據(jù)，銀行在開具保函后較少進行風控），這只能起到賠付的作用，而工程擔保的最終目的是得到建筑實體，而非獲得賠償。
擔保公司依托專業(yè)優(yōu)勢可以提供高保額甚至全額有條件擔保，有條件意味著擔保人在債權(quán)人未能履約的情況下，將在保函規(guī)定的保額范圍內(nèi)承擔全部未履行責任。
保險公司有實力出具并承保有條件擔保，因此在促進合同履行上優(yōu)勢最大。另外在風險控制層面，保險公司雖最晚進入工程擔保市場，但已在建設(shè)風險防控機制、培養(yǎng)保后風險跟蹤和風險預警服務能力上積極發(fā)力，如借助第三方風險管理機構(gòu)（TIS）的力量進行風控等。
在工程擔保業(yè)務中，銀行具有資本多、信譽高等特點，并占有追償優(yōu)勢；但其低保額無條件保函對工程履約較少起到促進作用。擔保公司具有專業(yè)度高、信息量大等優(yōu)勢，但其法律依據(jù)的缺失和風控體系的缺位也造就了業(yè)務經(jīng)營的混亂局面。保險公司則不僅具有銀行強大的擔保實力，也能依托自身的風控水平、與第三方專業(yè)風控機構(gòu)合作形成專業(yè)優(yōu)勢，將為建筑市場帶來更為強大的擔保力量。
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